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征求意见稿基本遵循2017年出台的《巴塞尔协议Ⅲ》最新版的相关要求，重构了第一支柱下风险加权资产计量的相关规则，完善调整了第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容，其中较为关键的是第一支柱下信用风险加权资产计量方法的变化。
摘 要
2023年2月18日，银保监会发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，要求自2024年1月1日开始施行。总体来看，征求意见稿基本遵循2017年出台的《巴塞尔协议Ⅲ》最新版的相关要求，重构了第一支柱下风险加权资产计量的相关规则，完善调整了第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容，其中较为关键的是第一支柱下信用风险加权资产计量方法的变化。
整体来说，信用风险权重法下各类资产的风险权重有增有减，对于银行资本的影响可能相对中性，但内部结构有变动。其中对二级资本债、同业存单和商金债的风险权重上升，对投资级企业债券和地方债的风险权重下降。
地方政府一般债的风险权重从20%下降至10%，专项债维持20%。由于地方政府债是银行自营的主要配置品种，风险权重下降能够显著减少商业银行资本占用，也有利于商业银行进一步增持。
征求意见稿下，按照标准信用风险评估结果，将交易对手商业银行划分为A+级、A级、B级、C级四档，以此为基准确定风险权重，适用不同的风险权重。多数银行将被划分为A级，那么原始期限3个月以上商业银行债权的风险权重将从25%上升至40%，3个月以内的维持20%不变，可能导致同业存单和商金债相关期限利差中枢上升。
二级资本债的风险权重从100%上升至150%，银行永续债维持250%，整体符合市场预期，预计不会引发商业银行对二级资本债的抛售。但部分互持多、资本充足率低的中小银行可能会受到影响，未来资本补充压力增加，需关注其二级资本债不赎回风险。
商业银行对投资级公司（包括非银行金融机构）和中小企业的风险权重从100%调低至75%、85%，对相应符合“投资级”和“中小企业”的企业债券有一定利好。
此外，征求意见稿要求商业银行投资资管产品需进行穿透，根据信息透明度情况提出了三种穿透方法：穿透法、授权基础法和1250%风险权重。理论上来说，商业银行对资管产品的穿透要求在一定程度上利好利率债基和利率债指数基金，而同业存单持有量大的货币基金吸引力下降。但是实际的影响如何可能不易考量，因为银行持有不同基金可能是出于不同的策略考虑，资本占用的变化预计不会引起大量基金产品的切换。
正式稿与征求意见稿差异大；政策超预期变化；商业银行发生超预期信用风险事件。
正 文
2023年2月18日，银保监会发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下称征求意见稿），要求自2024年1月1日开始施行，引发了投资者广泛的讨论。因此，本文梳理了征求意见稿主要修订内容，对于可能受到影响的债券品种进行详细分析。
一、征求意见稿主要修订了哪些内容？
2023年2月18日，银保监会发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下称征求意见稿），要求自2024年1月1日开始施行，给予银行充分的时间准备。并且，征求意见稿建立差异化的资本监管体系，按照银行间的业务规模和风险差异将商业银行划分为三个档次，匹配不同的资本监管方案，降低中小银行在办法实施过程中的合规风险。
总体来看，征求意见稿基本遵循2017年出台的《巴塞尔协议Ⅲ》最新版的相关要求，重构了第一支柱下风险加权资产计量的相关规则，完善调整了第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容，其中较为关键的是第一支柱下信用风险加权资产计量方法的变化。
（一）商业银行分档执行，建立差异化资本监管体系
征求意见稿构建了差异化资本监管体系，按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。
（二）信用风险加权资本计量方法发生了哪些变化？
相较现行的《商业银行资本管理办法（试行）》，征求意见稿最主要的变化在于对各类风险加权资产计量方式的调整和完善。信用风险方面，权重法重点优化风险暴露分类标准，增加风险驱动因子，细化风险权重。内部评级法限制使用范围，校准风险参数。市场风险方面，新标准法通过确定风险因子和敏感度指标计算资本要求，取代原本基于头寸和资本系数的简单做法；重构内部模型法，采用预期尾部损失方法替代风险价值方法，捕捉市场波动的肥尾风险。操作风险方面，保留基本指标法计量方法；对标准法进行修订，新标准法以业务指标为基础，引入内部损失乘数作为资本要求的调整因子。
整体来看，信用风险加权资产计量方式的变化更值得关注，主要在于2022年末商业银行风险加权资产中有92.6%为信用风险加权资产，而市场风险加权资产和操作风险加权资产仅占比1.2%、6.2%，后两者计量方式的变更对于整体的影响较小。
1.信用风险权重法下各类资产风险权重调整
信用风险权重法计量下，征求意见稿重新划分了信用风险资产类别，细化了信用风险暴露，从原有的12个信用风险资产类别变为19个。结合其风险权重及相应的风险权重变化来看，其修订内容可以主要分为三个部分。第一，新增风险暴露类别，例如增设对合格资产担保债券的风险暴露、已违约风险暴露（不含股权投资）等。
第二、对部分风险暴露进行更细化的分类，设定不同的风险权重。例如，对交易对手商业银行的风险权重不再以简单的“原始期限3个月以内20%，3个月以上25%”的方法计量，而是以标准信用风险评估结果为基准分类计量。将对公司的风险暴露分为一般企业风险和专业贷款风险暴露，其中，一般公司进一步细分出投资级公司和中小企业，调低其风险权重；专业贷款风险暴露也进一步细分为项目融资、实物融资及商品融资。对个人的风险暴露分为监管零售个人风险暴露和其他个人风险暴露，其中，监管零售个人风险暴露进一步分为合格交易者风险暴露和其他监管零售风险暴露，下调合格交易者风险暴露风险权重，调高其他个人风险暴露风险权重。房地产相关风险暴露方面，根据房产类型、还款来源、贷款价值比（LTV）等指标，设置了更加细化、更加敏感的风险权重。
第三，调整了部分风险敞口权重。例如，对交易对手商业银行、其他金融机构的次级债券，以及TLAC债务工具的风险权重均从100%提升至150%。对地方政府一般债的风险权重从20%降至10%。
整体来说，各类资产的风险权重有增有减，对于银行资本的影响可能相对中性，但内部结构有变动，这也是目前债市投资者最为关心的部分。从风险权重的变动幅度来看，从高到低依次是二级资本债、投资级企业债券、商业银行债权（包括同业存单和商金债）和地方债，其中对二级资本债、同业存单和商金债的风险权重上升，对投资级企业债券和地方债的风险权重下降。
2.信用风险内评法变化影响不大，未来可能会有更多银行采用内评法计量
内部评级法（IRB方法）是通过输入违约概率（PD）、违约损失率（LGD）、违约风险暴露（EAD）和有效期限（M）等指标，按照巴塞尔委员会规定的公式进行计算，得到信用风险加权资产的方法。内评法可分为初级内评法和高级内评法，初级内评法中，金融机构需根据内部数据对于不同级别的借款测算PD，金融监管当局提供EAD、LGD、M等其他参数；高级内评法中，上述参数均由银行自行测算决定，监管当局加以确认方可实行。
征求意见稿基本遵循新《巴塞尔协议Ⅲ》的修订思路，整体上限制内部评级法使用范围，校准风险参数（详见《<巴塞尔协议Ⅲ>最终版修订了什么？》）。在用内评法计量银行信用风险加权资产时，至少要将其分为六类：主权风险暴露、金融机构风险暴露、公司风险暴露、零售风险暴露、股权风险暴露和其他风险暴露。其中，征求意见稿要求对股权风险暴露不得采用内部评级法计量信用风险加权资产；取消了对大中型企业（近三年平均营收超过30亿元）、银行和金融机构风险暴露高级内评法的使用。
风险参数方面，征求意见稿提高了银行内评法的PD、LGD等风险参数的最低值。例如，金融机构债权和公司债权的PD最低值从0.03%上调至0.05%，零售风险暴露的PD也从0.03%上调至0.05%，其中一般循环零售风险暴露的PD上调至0.1％。此外，初级内评法下调了公司风险暴露中没有合格抵质押品的高级债权和次级债权的LGD（45%下调至40%），高级评级法新增部分资产的LGD下限要求。
根据2014年4月银监会发布的《工行等6家银行获核准实施资本管理高级方法》，仅有工行、农行、中行、建行、交行和招商银行可实施资本管理高级方法，并且均采用初级内评法。因此，总体上对内评法使用范围的限制影响很小，风险参数的变动可能会导致相应的风险加权资产规模提高。但这6家银行本身资本充足率较高，整体影响相对有限。此外，内评法对各类资产进行大类划分，市场很难感知其风险参数变化对某一类资产的影响。
后续来看，可能会有更多银行采用内评法计量信用风险加权资产，相对权重法更节约资本占用，利好有能力建立内评体系的商业银行。一般而言，内评法计量的信用风险加权资产规模要小于权重法，因此新《巴塞尔协议Ⅲ》设定了72.5%的资本底线。也即商业银行使用内评法计量的风险加权资产最终不得低于权重法的72.5%。我国目前适用80%的资本底线，对已经采用内评法的6家银行没有影响。
二、风险权重调整对各类债券有何影响？
如前所述，征求意见稿下各类资产的风险权重有增有减，其中对二级资本债、同业存单和商金债的风险权重上升，对投资级公司债券和地方债的风险权重下降。
从2023年2月20日的市场表现来看，相关债券品种到期收益率普遍上行，但各品种变动幅度有所分化，一定程度上反映了征求意见稿对市场的影响。1M同业存单和商金债收益率下行，中高等级中短期票据以及地方政府债收益率上行幅度较小，而3M及以上同业存单和商金债、银行资本债收益率大幅提升，其中1Y银行资本债上行近10bp。
（一）地方政府一般债的风险权重下降至10%，明显利好
征求意见稿下，地方政府一般债的风险权重从20%下降至10%。按照现行规则，我国商业银行投资地方政府债券的风险权重均为20%，此次征求意见稿对一般债和专项债进行划分，将一般债的风险权重下调至10%，专项债维持20%。
这与此前市场传言的“一般债风险权重下调至0%，专项债维持20%”并不一致，可能低于市场预期。不过，我们在《<巴塞尔协议Ⅲ>最终版修订了什么？》中就已经指出，国内实际情况并不满足新《巴塞尔协议Ⅲ》中“地方政府拥有特定的获取收入的能力和降低违约风险的机制安排”的前提条件，一般债直接完全调整为和国债相同的0%风险权重的可能性不大。
商业银行是地方政府债的主要配置力量，后者也是银行自营的主要配置品种。截至2023年1月末，商业银行持有地方政府债规模达到29.29万亿元，占商业银行债券投资总规模的42%，占地方政府债券余额的82.29%，是地方政府债的主要配置力量，具有定价主导权。截至2023年2月20日，地方政府一般债和专项债规模分别为14.47、21.3万亿元，分别占比40%、60%。总体来看，一般债的风险权重降至10%能够显著减少商业银行资本占用，也有利于商业银行进一步增持。
（二）3个月以上同业存单、商金债风险权重显著提升
在现行规则下，国内对原始期限3个月以内商业银行债权的风险权重为20%，原始期限3个月以上为25%。征求意见稿下，按照标准信用风险评估结果，将交易对手商业银行划分为A+级、A级、B级、C级四档，为基准确定风险权重，适用不同的风险权重。其中，对A+级、A级商业银行原始期限3个月以上的债权的风险权重从25%提高至30%、40%，3个月以内的债权仍为20%；B级商业银行3个月以内债权的风险权重为50%，3个月以上债权为75%；C级商业银行债权均为150%。因此，对交易对手商业银行债权的风险权重将整体提高，银行同业业务以及对同业存单、商金债的投资都将受到影响。
依据标准信用风险评估方法，绝大多数商业银行将被划分为A级银行，并不会显著加剧商业银行之间的分化，但3个月以上商业银行债权的风险权重大幅提升。标准信用风险评估方法将满足最低资本要求和缓冲资本要求的商业银行划分为A级商业银行，在此基础上满足核心一级资本充足率不低于14%，且杠杆率不低于5%的商业银行，可划分为A+级。仅满足最低资本要求的商业银行划分为B级，不能达到最低资本要求并且具有重大违约风险的银行将被划分为C级。
目前，绝大多数银行均能满足最低资本+缓冲资本的要求，其中能达到A+级的商业银行数量很少，因此绝大多数商业银行将被划分为A级银行。在多数银行被划分为A级银行的情况下，原始期限3个月以上商业银行债权的风险权重将从25%上升至40%，3个月以内的维持20%不变。
商业银行是同业存单和商金债的主要投资者之一，并且目前剩余期限3个月以上的同业存单和商金债占比较高，因此大部分同业存单和商金债将会受到影响。根据Wind披露的中债登和上清所债券托管数据，截至2023年1月末，商业银行对同业存单和商业银行债券（包括商金债和银行资本债）的持有量分别为4.03万亿元、2.17万亿元，占比分别为29%、30%。截至2023年2月20日，同业存单和商金债存量规模分别为14.55万亿元、2.66万亿元，其中剩余期限在3个月以上的分别占比57%、89%，这也就意味着大部分同业存单和商金债将会受影响。
后续来看，同业存单和商金债3个月以内和3个月以上的期限利差中枢会有所上升。目前，6M同业存单相对于3M的期限利差在11-14bp之间，6M商金债相对于3M的期限利差在10-15bp之间。随着3个月以上商业银行债权风险权重的提升，或将使得3个月以上的同业存单和商金债相对于3个月以内的期限利差中枢系统性上移，导致收益率曲线更加陡峭。
2023年2月20日，市场对于同业存单和商金债的风险权重变化已做出反应，体现为1M品种收益率下行，而3M及以上收益率上行3-5bp左右。但距离新规落地仍有9个月时间，当前市场对3M及以上、1Y以内同业存单和商金债的预期下降或带来一定的配置机会。
此外，部分投资者担心，3个月以上同业存单风险权重上升是否会导致后续同业存单的发行期限缩短，目前来看这种影响可能相对有限。2018年以来，商业银行同业存单的发行总额在2万亿元左右，其中3M及以内同业存单发行占比在逐渐下降，而9M-1Y的发行占比显著升高。这可能在于商业银行面临着各种流动性相关的监管要求，所以同业存单“越发越长”。因此，商业银行不仅需要考虑风险权重，更需要满足多方面、多角度的监管指标，同业存单的发行期限明显缩短的可能性较低。
（三）银行二级资本债风险权重从100%上升至150%
征求意见稿将二级资本债的风险权重从100%上升至150%，TLAC债务工具也按照150%的风险权重计量，银行永续债维持250%的风险权重不变（银行自营多将银行永续债计入股权），整体符合市场预期，预计不会引发商业银行对二级资本债的抛售。
我们在报告《<巴塞尔协议Ⅲ>即将落地，冲击银行资本债？》中就已探讨了若国内跟随新《巴塞尔协议Ⅲ》提高次级债风险权重，对于银行资本债有何影响。整体来看，对于银行永续债，由于风险权重高，银行自营投资规模较小，边际影响不大。
商业银行自营持有银行二级资本债的规模较大，会承受资本占用增加的压力。根据Wind披露的中债托管数据，截至2021年2月末，银行二级资本工具持仓中，商业银行占比接近30%，仅次于广义基金（不含理财），其中全国性商业银行持仓占比23.8%，城商行占比3.32%，农商行占比2.39%。
不过，虽然银行二级资本工具中商业银行自营持仓比例较高，但是在银行自营持仓债券中，投资商业银行债的规模较小，仅为3%左右，整体的边际影响相对可控。尤其是对于大型银行，整体的资本充足率水平较高，二级资本债风险占用提高，对其影响相对有限。
部分互持多、资本充足率低的中小银行可能会受到影响。包商银行发生二级资本债减记事件之后，市场对中小银行二级资本债的风险偏好下降，一级发债难度上升，部分银行互持的规模可能较大。并且，目前中小银行资本充足率相对较低， 2022年以来资本充足率进一步下滑，资本补充压力较大，因而可能会受到二级资本债风险权重升高的冲击。
此外，长期来看，提高银行二级资本债风险权重，可能导致银行自营一级认购或参与互持的动力下降，中小银行资本债发行规模可能随之缩减，银行分化现象或进一步加剧。2020年和2021年，城农商行二级资本债净融资分别为-339亿元、-314亿元，2022年以来净融资转正，为92亿元。未来来看，提高二级资本债风险权重，将导致银行自营一级认购或参与互持的动力下降，中小银行二级资本债的发行和净融资规模或将进一步下降，中小银行资本补充压力将加大，银行之间的分化也将持续加剧。
未来需关注中小银行二级资本债的不赎回风险。2018年以来，已有50只银行二级资本债选择不行使提前赎回权，涉及42家发债银行，均为城农商行。根据报告《银行资本债，并非每次都能反转》中的梳理分析，不赎回的原因主要在于资本充足率较低、资产质量不佳、盈利能力恶化以及再融资能力偏弱等。因此，在中小银行资本补充压力逐渐加大的背景下，部分弱资质的中小银行不赎回风险增加。
（四）投资级公司和中小企业的风险权重下降
目前国内对于对一般企业的债权统一采用100%的风险权重，小微企业75%的风险权重。征求意见稿参照新《巴塞尔协议Ⅲ》，将对公司的风险暴露划分为对一般公司的风险暴露和对专业贷款的风险暴露。其中，一般公司进一步划分出投资级公司、中小企业、小微企业和其他，专业贷款则细分为实物融资、项目融资和商品融资。
其中，商业银行对投资级公司和中小企业的风险权重调低，对相应符合“投资级”和“中小企业”的企业债券有一定利好。征求意见稿将投资级公司和中小企业的风险权重从100%下调至75%、85%，虽然投资级公司的风险权重高于新《巴塞尔协议Ⅲ》中65%的水平，但相较现行规则已经调降不少，将明显降低其相应的资本占用。此外，满足投资级公司条件的其他非银行类金融机构也可采用75%的风险权重，一般其他金融机构仍采用100%的风险权重，也即部分券商、保险的非次级债以及金租债风险权重也将下降。
具体来看，投资级公司需要具有持续的盈利能力，资产质量良好，资产负债结构合理，现金流量正常，并同时满足8个条件，总体来说要求不高。值得注意的是，其中第八条要求企业上一会计年度末经营活动产生的现金流量净额原则上应大于净利息费用才可划分为投资级公司，如果严格按照要求，传统城投类业务较多的城投平台可能很难满足投资级公司的认定条件。
三、资管产品穿透计量，对公募基金有何影响？
目前多数大行和部分城农商行对公募基金进行穿透计量，但是计量方式相对简单，总体来说有两种方式，一种是按照资产大类匹配风险权重进行计量，另一种是采用“其他资产”的100%风险权重进行计量。另外，由于公募基金无法通过合同现金流测试，需被划分为以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产（FVTPL），可能部分公募基金被纳入到交易账簿，计量其市场风险加权资产。
与新《巴塞尔协议Ⅲ》一致，征求意见稿要求商业银行投资资管产品需进行穿透，根据信息透明度情况提出了三种穿透方法：穿透法、授权基础法和1250%风险权重。其中，（1）穿透法：资产管理产品管理人能够向商业银行提供足够、充分的基础资产信息，并且商业银行所获取的基础资产信息能够被独立第三方确认，那么按照相应的底层资产进行计量。（2）授权基础法：如果不满足采用穿透法计量资产管理产品风险加权资产的实施条件，但可以利用资产管理产品募集说明书、定期报告、资产管理产品披露的其他信息等划分资产大类，则可以按照资产大类的最高风险权重进行计量。（3）1250%风险权重：如果穿透法、授权基础法都无法适用，那么采用1250%风险权重。
此外，征求意见稿明确了FVTPL中可以穿透至底层资产和能够获取每日报价且有产品说明书的资管产品可分类至交易账簿，计量市场风险加权资产。若无法满足穿透要求，则需划分为银行账簿，计量信用风险加权资产。
公募基金的底仓资产相对分散，很难直接穿透至债务人，大多数公募基金可能都很难达到穿透法的相应要求。但是根据现行的《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》等相关政策，公募基金需要定期披露基金资产组合情况、按行业分类的股票投资组合、按券种分类的债券投资组合等内容。也就表明公募基金总体能够通过相应的募集说明书和定期报告划分资产大类，完全可以采用授权基础法进行计量。即使现阶段仍有部分公募基金无法达到授权基础法的应用要求，后续可能会相应进行明确。
理论上来说，由于货基大量投资于同业存单，而3个月以上的同业存单的风险权重明显上升，或将导致货币基金的相对吸引力下降。截至2022年末，货币基金对债券的投资占比为42%，其中76%投资于同业存单，占基金总市值的比重为34%。由于3个月以上的同业存单的风险权重上升，大量投资于同业存单的货币基金按照授权基础法穿透之后将增加风险加权资产，因此对于银行自营的吸引力下降。
相对来说，债基，尤其是重仓利率债、政府债的债基，对于银行自营的吸引力可能有所上升。一方面，由于征求意见稿对于授权基础法下基金穿透计量会更加严格，要求按照资产大类的最高风险权重计量，因此利率债占比较多的债基对于银行自营来说更加友好，而持有部分二级资本债的债基可能会在银行要求下进行调仓。另一方面，由于地方政府一般债的风险权重下降，因此重仓政府债的债基对于商业银行自营来说能够节约资本。与此类似，债券指数基金的吸引力也会增加，尤其是挂钩国债、政府债、政金债的债券指数基金。
不过，虽然投资级公司的风险权重有所下降，但由于债基很难穿透到最底层债务人，来判断其是否符合投资级公司的相关要求，因此可能更多还是按照资产大类的最高风险权重（100%）进行计量，与现行规则差别不大，因此很难确定是否利好中高等级的信用债基。
因而，理论上来说商业银行资管产品穿透要求在一定程度上利好利率债基和利率债指数基金，而同业存单持有量大的货币基金吸引力下降。但是实际的影响如何可能不易考量。因为银行持有不同基金可能是出于不同的策略考虑，资本占用的变化预计不会引起大量基金产品的切换。
